A configuração bicameral brasileira – Câmara mais Senado – vem de tempos históricos, mas apresenta consequências mais que atuais
Por Dalmo de Abreu Dallari Publicado em 30/09/2009, às 14h59
1. Ascensão política da burguesia: novos padrões de organização políticas modelos constitucionais básicos existentes no mundo foram definidos na sequência de um processo político, tendo por objetivo fundamental a eliminação do poder absoluto, substituindo-o por alguma forma de poder que impedisse o uso arbitrário da força e o estabelecimento de privilégios. A definição dos novos modelos foi o resultado de uma luta que durou vários séculos, tendo-se iniciado formalmente no século 14, quando, na Inglaterra, nobres que se opunham ao poder absoluto do rei se rebelaram e conseguiram impor ao monarca a aceitação de limitações ao seu poder, o que ficou registrado num documento fundamental da história da humanidade, que é a Magna Carta, de 1215. A partir daí se estabeleceu o costume de reuniões periódicas dos que se opunham ao absolutismo do monarca, nascendo assim o Parlamento Britânico. No século seguinte admitiu-se que participasse do Parlamento um pequeno número de pessoas representativas de uma nova classe social, a burguesia, composta por proprietários, comerciantes e banqueiros. Dessa participação resultou a criação de duas Casas no Parlamento, a Câmara dos Lordes, composta por membros da nobreza, e a Câmara dos Comuns, integrada por representantes da burguesia.
No ano de 1688 a burguesia, já muito rica e poderosa, desencadeou um movimento revolucionário, que teve como resultado a deposição do rei e sua substituição por outro, com poderes reduzidos e limitados, e o estabelecimento da supremacia da Câmara dos Comuns, que ficou sendo, a partir daí, o centro do poder político. Aí está a raiz do bicameralismo inglês, que ainda se mantém, mas com a Câmara dos Lordes completamente esvaziada do poder político e tendo apenas valor simbólico.
2. A criação do Senado: uma contradição liberal
No século 18 a revolução burguesa ocorreu na América do Norte, quando as 13 colônias inglesas proclamaram sua independência, em 1776, convertendo-se em Estados soberanos. Um dado muito importante é que nos Estados do Sul a liderança era exercida por latifundiários, que haviam desenvolvido grandes plantações usando o trabalho de escravos negros. Nos Estados do Norte ocorria um começo de industrialização, ao lado de intensa atividade comercial e ba nqueira, havendo ali uma liderança intelectual mais esclarecida, que conhecia e admirava filósofos políticos que sustentavam a ideia da existência de direitos naturais da pessoa humana. Dando ênfase especial ao direito natural à liberdade, opunham-se ao absolutismo e eram também abolicionistas, rejeitando a escravidão.
Logo depois de proclamada a independência, os 13 Estados celebraram um tratado para atuarem juntos em defesa da independência recém-conquistada, assumindo certas obrigações, como a contribuição para um fundo destinado à defesa. Entretanto, porque alguns dos integrantes não cumpriam suas obrigações, pondo em risco a preservação da independência, foi convocada uma Convenção, que se realizou em Filadélfia, no ano de 1787, com o objetivo específico e expresso de aperfeiçoar os artigos do tratado. Surgiu aí a proposta de constituição de um governo comum a todo o conjunto de Estados, o que foi bastante discutido, pois muitos temiam que o governo comum acabasse resultando na criação de um rei americano, que não seria melhor do que um rei inglês. Aceitou-se, afinal, o governo comum, com poderes limitados, fixando-se as limitações num documento escrito básico. Assim que nasceu a primeira Constituição da história.
Quanto às limitações do governo, foi adotada a separação dos poderes, preconizada por Montesquieu em sua obra Do Espírito das Leis como forma de impedir o excesso de poder. Foi assim que se criou a República Presidencial com o poder tripartido, tendo um Legislativo, um Executivo e um Judiciário, reciprocamente independentes. Com relação ao Legislativo, a proposta inicial era que se criasse uma assembleia com poderes legislativos, integrada por representantes do povo, eleitos em cada Estado. Entretanto, muitos membros da Convenção eram senhores de escravos e não abriam mão disso, o que foi determinante na organização dos Poderes. Aceitou-se, em princípio, que o número de representantes de cada Estado fosse proporcional ao número de seus eleitores. Mas aqui surgiu um problema: nos Estados do Sul a maioria da população era composta de escravos, não reconhecidos como pessoas. Em consequência, o número de eleitores nesses Estados era muito pequeno, do que resultaria que o número de seus representantes no Legislativo seria também pequeno.
Ao contrário disso, nos Estados do Norte, que não se apoiavam no trabalho escravo, o número de eleitores era muito maior, o que acarretaria a formação de uma bancada dos Estados do Norte, abolicionistas, muito maior do que a bancada do Sul. Para impedir que uma lei aprovada na Câmara de Representantes abolisse a escravatura, os Estados do Sul exigiram a criação de uma segunda Casa no Legislativo, estabelecendo que uma lei só seria considerada aprovada depois de obtida a aprovação da maioria das duas Casas. E na segunda Casa todos os Estados teriam igual número de representantes, o que seria suficiente para impedir a existência de maioria abolicionista. Assim, com o principal objetivo de impedir a abolição da escravatura, foi criado o Senado, sendo oportuno lembrar que, graças a esse artifício, a escravidão negra durou ainda 80 anos nos Estados Unidos. Aí está como e por que se criou o Legislativo com duas Câmaras. O modelo de Legislativo bicameral foi imitado, com diversas variantes, pelos demais Estados que, influenciados pela criação estadunidense, adotaram Constituições escritas. Um ponto comum é que à segunda câmara foi dado, de alguma forma, o papel de conservadora de direitos, para impedir os excessos democratizantes das Câmaras legislativas. Nessa linha, um exemplo bem expressivo é a Constituição francesa de 1799, na qual aparecem uma Assembléia Legislativa e um Senado, expressamente designado como "Senado conservador", para impedir que se convertesse em lei qualquer proposta que pudesse reduzir os direitos da burguesia.
3. O Senado brasileiro
O Senado foi criado no Brasil já na primeira Constituição, de 1824, ficando evidente, por suas características, que lhe foi atribuído, desde então, o papel de conservador de direitos e neutralizador de eventuais excessos democratizantes dos legisladores. Basta lembrar que, por disposição constitucional, só poderia ser Senador o cidadão brasileiro que tivesse rendimento anual de, pelo menos, oitocentos mil réis, que era uma soma altíssima, ficando assim estabelecido que só poderiam ser Senadores os homens ricos, já que as mulheres estavam excluídas do colégio eleitoral. Isso contribuiu para que se consolidasse nas Províncias o poder político das grandes famílias, as oligarquias provinciais, que ainda se fazem presentes e são muito influentes em alguns Estados. Nos últimos anos foi ainda agravado o caráter antidemocrático do Senado, com a presença de Senadores representantes de determinados grupos de interesse, que nada têm a ver com os interesses do Estado pelo qual se elegeram.
Em vista de tudo o que foi exposto e do altíssimo custo do Senado, a par do sistema de corrupção que lá funciona e que foi agora denunciado pela imprensa com riqueza de pormenores, é necessário e oportuno perguntar se o Brasil necessita de um legislativo bicameral e se a Constituição vigente permite que se estabeleça um novo modelo de Poder Legislativo, composto de uma única assembleia legislativa. Acrescente-se também que a par de todos os vícios já apontados ocorre ainda que a existência de duas Casas legislativas, com a exigência de que todos os projetos de lei sejam aprovados em ambas, tem contribuído muito para tornar lento e confuso o processo legislativo. Isso também é negativo em termos de efetivação dos princípios democráticos.
O dado essencial, que deve ser desde logo ressaltado, é que o bicameralismo não faz parte dos princípios fundamentais do Estado Democrático. O que se exige é a separação dos Poderes, com um Legislativo independente, ficando a critério dos constituintes a definição das características do órgão incumbido de exercer o Poder Legislativo. Isso está absolutamente claro na Constituição brasileira, que enumera no Título I os princípios fundamentais da República. Dentro desse Título, no artigo 2º, está expresso que "são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário". Essa é a exigência para que se caracterize um Estado democrático. Noutra parte da Constituição é definida a forma de organização das instituições encarregadas do exercício do Poder Legislativo. Isso está no Título IV, que trata "Da Organização dos Poderes", onde se fala da Câmara dos Deputados e do Senado.
Assim sendo, fica evidente que o bicameralismo não é princípio fundamental e não faz parte das cláusulas pétreas, imutáveis, da Constituição. Em consequência, é perfeitamente possível, do ponto de vista jurídico, a aprovação de uma Emenda Constitucional definindo nova organização para o Poder Legislativo. Essa Emenda não precisaria declarar a extinção da Câmara dos Deputados ou do Senado, mas simplesmente redefinir a organização do Poder Legislativo, criando uma só Casa legislativa. Paralelamente seria redefinido o processo de escolha dos membros da Casa legislativa única. Isso não traria qualquer risco ou prejuízo para a Democracia brasileira, que, na realidade, teria um aperfeiçoamento, com a redução da complexidade do processo legislativo e, consequentemente, do tempo de tramitação dos projetos de lei, além de se criar maior possibilidade de acompanhamento desse processo pelo povo. Em complemento, haveria uma considerável redução de gastos, o que também seria benéfico para todo o povo, que paga para a existência de um aparato desnecessário e prejudicial à democracia.
Dalmo Dallari é Professor Emérito da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, jurista, juiz do Tribunal Permanente dos Povos e prepara um livro em que analisa a necessidade das duas casas legislativas.
